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发挥破产法功能 助力供给侧改革

时间:2016-08-30 访问人数:
    论文提要:
    党的十八届五中全会提出“更加注重运用市场就机制、经济手段、法治办法化解产能过剩,加大政策引导力度,完善企业退出机制”,推进供给侧机构性改革,化解产能过剩是经济持续健康发展的必然要求。供给侧改革中,尤其需要注意的是完善企业退出机制,积极稳妥处置“僵尸企业”。供给侧改革要求司法部门积极做好“僵尸企业”的司法处置工作,完善市场退出机制,最高人民法院制定了当前开展破产案件审理工作的基本思路,即以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务为目标,通过破产程序,救治具有营运价值的“僵尸企业”、对没有重整价值的“僵尸企业”予以破产清算,清理市场,维护国家利益、保护债权人、债务人、职工合法权益。本文以助力供给侧改革为视角,依据最高人民法院破产案件审理工作的基本思路,深入探析供给侧改革对“僵尸企业”司法处置工作的重点要求,结合破产案件审理实际,研究破产法律制度缺陷,并系统地提出完善措施,包括《企业破产法》实施困境成因及解决对策、破产法律规范自身缺陷及完善建议、破产案件审理及配套机制的设立等。

    一、引言

    党的十八届五中全会提出“更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩,加大政策引导力度,完善企业退出机制”,推进供给侧机构性改革,化解产能过剩是经济持续健康发展的必然要求,十三五期间,我国化解产能过剩、促进经济转型升级的决心非常坚定。在这个过程中,尤其需要注意的是完善企业退出机制,积极稳妥处置“僵尸企业”,为实施市场化破产程序创造条件。这是中央对司法部门工作的总体要求,更是司法部门的职责所在。我国破产法律制度在近十年的实施过程中,出现了一些制度性、操作性问题,供给侧结构性改革迫切需求相关制度、法规的完善。

    二、供给侧改革的历史必然性

    (一)供给侧改革的理论渊源及时代内涵

     供给侧结构性改革,与需求侧管理对应,与需求侧管理主张国家实施经济调控、刺激消费、扩大内需以拉动经济增长不同,供给侧结构性改革以供给侧为改革突破口,要求放松管制、调整生产端经济结构、释放市场活力,通过市场机制来实现供需均衡。供给侧改革理论是适应经济发展的实践而逐渐形成的。供给侧改革理论最早由法国经济学家萨伊提出,并由此创立了供给学派,他的学说被称为“萨伊定律”,他认为经济本身不会发生过剩危机,并提出“供给创造需求”、“产品是以产品购买”等著名论断,“只有提高生产水平,创造和他人交换的价值,才具有消费能力”1)。20世纪70年代,面临“凯恩斯主义”带来的西方国家经济滞涨的问题,新供给学派兴起,该派学者认为“消费只是生产的自然结果”,需求会自动适应供给的变化,如果出现消费不足的问题,那就是生产端也就是供给侧出了问题。我国供给侧结构性改革理论是一项带有中国特色的新的理论研究成果,是在中国经济发展实际结合西方理论成果上的创新,习近平在中央财经领导小组会议上强调改革的根本目的是提高社会生产力水平,要在适度扩大总需求的同时,去产能、去库存、去杠杠、降成本、补短板,从生产领域加强优质供给,减少无效供给、扩大有效供给,提高供给结构适应性和灵活性,使供给体系更好适应需求结构变化。为解决由传统经济发展模式长期积累的结构性和机制体制问题,供给侧改革成为我国全面深化改革的重要组成部分,与需求侧管理同时进行,构成我国经济发展的一体两面。在保证经济稳定增长的前提下,彻底解决历史遗留的发展诟病。

    (二)发挥破产法功能对供给侧改革的重要意义

    中央在推进供给侧改革中强调要稳妥处置“僵尸企业”,法院系统把审理破产案件作为处置“僵尸企业”的重要抓手,高度重视发挥破产法功能对助力供给侧改革的重要意义,同时借助改革力量,采取有力措施,依法推进破产法律制度实施。发挥破产法功能,完善市场主体退出机制,是供给侧结构性改革的客观需求,供给侧结构性改革要求减少无效供给,化解产能过剩,就是要求生产环节中占用市场资源和市场空间的企业法人依法退出市场,集约资源、优化市场环境。发挥破产法功能,维护市场经济秩序,是供给侧改革的直接目的,“僵尸企业”诱发诸多社会问题,扰乱市场经济,破产法律制度中的破产重整、和解以及破产清算制度,正是针对“僵尸企业”问题的解决机制,保留具有营运价值的企业以维持就业、清偿债务,剔除没有价值的企业,同时安置职工、公平偿债。发挥破产法功能,提升市场竞争力,是供给侧改革的最终目标,市场经济遵循优胜劣汰的规则,《企业破产法》某种意义就是一部企业淘汰法,通过处理僵尸企业,引导企业良性竞争,从而正向调节经济关系,释放市场活力以提高社会生产力。

    三、我国破产法律体系与实施概况

    (一)我国破产法律体系与《企业破产法》基本价值

    我国现行《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)修订于2006年8月27日,2007年6月1日开始实施,在1986年《中华人民共和国企业破产法(试行)》基础生上加大了对破产企业职工的保护力度,引入了重整制度、管理人制度等内容,是一部完整并且具有超前性的市场化破产法律规范。我国破产法律体系由制定法和司法解释组成,包括《企业破产法》和后续出台的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定(一)》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定(二)》、《最高人民法院关于<中华人民共和国企业破产法>实施时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定》、《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》、《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》等.
   《企业破产法》总则部分规定了该法的基本价值功能,即公平清理债权债务,保护债权人和债务人的合法权益,维护市场经济秩序,由此可以看出,立法之初我国破产法更倾向于保护债权人利益,更注重破产法的清算型功能。破产法律功能分为拯救型功能和清算型功能,随着经济发展需要,现代破产法理论的重心已由清算功能导向型转换为拯救功能导向型,中央也提出在供给侧改革中要“尽可能多兼并重组,少破产清算”,因此人民法院审理“僵尸企业”破产案件要尽可能重整救治,引导危机企业把启动破产程序视为解决困境寻求转机的一项策略。

    (二)我国《企业破产法》实施概况及成因

    2008年至2015年全国法院受理破产案件数量年均低于3000件,而全国市场退出企业数量则年均70万件以上,并且呈上升趋势。由此可见,我国企业破产法律制度功能未能充分发挥。《企业破产法》的实施困境主要由三种因素造成,一是市场主体对破产程序的认识不全面,二是破产法律规范自身缺陷,三是破产案件审理机制及配套机制不健全。适应供给侧结构性改革需求,完善市场退出机制,我们需要从以上三个方面探索。

    (1)市场主体对破产程序认识不足

   《企业破产法》的第八章规定重整程序,第九章规定和解制度,第十章规定破产清算,法律篇章结构反映出这是一部拯救型的《企业破产法》。2)实践中,有很多“僵尸企业”不愿意通过破产程序寻求救助,认为进入破产程序就是进入破产清算程序,甚至把破产程序当作危机企业的断头台。这说明很多企业对破产程序的理解或者停留在“破产”的字面含义,把破产程序等同于破产清算,或者破产法律理念滞后,重破产清算轻破产重整,还有一部分企业可能是出于不信任或者逃避责任而拒绝选择法律程序。

    (2)破产案件审理及配套机制不健全

    一是没有建立专门的破产审判庭。破产案件的审理区别与普通民商事案件,审理破产案件除了认定事实和适用法律之外,还涉及平衡债权人各方利益、协调有关部门解决职工安置等社会问题,谈判是解决这些问题的重要手段,“只有能够提供有效率的充分谈判机会的破产法律制度,才是公平有效率的破产法律制度”,3)一个有效的破产程序应该提供充分的谈判机会。从破产案件的审理要求来说,破产案件的审理需要一支专门的法官队伍,但是目前大部分法院受理的破产案件都是由普通民商事审判庭审理。二是没有建立破产案件重整识别机制。在为数不多的破产案件中,曾经出现过重整和破产清算程序之争,有的应该进入重整程序的进行了破产清算,有的适合破产清算的又被申请破产重整,既浪费了资源又降低了债务人受偿率,破产程序中缺少重整与清算程序的识别机制。三是没有建立完善的破产法律实施配套机制,包括破产信息平台机制、破产企业的税收优惠机制、政府项目资金优先取得机制、困难职工安置制度衔接等等。

    (3)破产法律规范自身缺陷

    《企业破产法》实施以来,各项破产法律制度未能发挥应有的价值功能,除了破产法律实施保障机制的欠缺,破产法律规范自身不足也是一个主要因素。如管理人制度中未能对管理人职责进行合理定位、管理人行政化,导致个别案件管理人越权决定企业的生死存留;和解程序中缺乏有效手段,导致和解程序搁置等。再如《企业破产法》中缺乏原则性条款,基本原则是复杂规则中的共通原理,主要功能是辅助理解和补充疏漏,基本原则的确定在缺乏具体法律规定的情况下为法官审理破产案件确立了评判标准。

    四、发挥破产法功能  推进供给侧结构性改革

    (一)加强企业破产法制宣传,引导市场主体树立破产法治观念

    守法、用法的前提是知法,启动破产程序的前提是了解破产法律制度。人民法院应当深刻理解此次供给侧改革的目标要求,突出宣传破产法的法律保护功能,包括进入破产程序后对债务人的停息、停执,解封解押,担保财产处置受限,取回权行使受限等,对债权人而言,破产财产由管理人接管,能够防止债务人资产转移。企业只有了解了破产法律规范,懂得了破产法律功能,明白了破产程序可以是使困境企业重归正道的一种途径,才会选择启动破产程序以寻求保护,因此做好破产法制宣传尤为重要。案例宣传是一种高效的宣传方式。6月15日最高人民法院公布了人民法院依法审理破产案件、推进供给侧结构性改革十大典型案例就是一次有力宣传。除此,各地法院还可以将当地典型的、重大的破产案例公布出来,以周边成功的破产案例形成良好的示范效应。提供法律咨询也是一种宣传方式,很多破产企业在刚刚遭遇经营困境时,会有各类诉讼案件需要法院引导,或者即将破产的企业在是否选择启动破产程序向法院询问时,法院应该提供法律咨询服务,以帮助破产企业做出正确的选择。现在,很多法院都建立了诉讼服务中心,并且开通了电话服务和网上服务,这些服务的一个重要职能就是法律解答,法院应该积极向外宣传,以充分发挥其作用。最后,法官还可以通过审理破产案件向当事人宣传,法官在审理案件的过程中,通过以案释法帮助当事人理解破产法律规范、把握破产法律制度。先了解了破产法律制度,才有可能树立破产法治观念。法律的实施需要土壤,人们内心对法律的认同与遵循即是这片法治土壤。

    (二)完善破产法律规范,建立中国特色市场化破产制度

    我国《企业破产法》及司法解释虽然在破产制度设计及破产理念上具有一定的超前性,但在司法实践中仍然存在一定的缺陷。制度设计来源于实践经验,并需要通过实践的检验来不断完善。
    设立破产方式选择制度。《破产法》规定债务人具有破产事由可以向人民法院申请重整、和解或者破产清算,债权人在债务人不能清偿到期债务的情况下可以向人民法院申请对债务人重整或者破产清算。依据《企业破产法》规定,启动重整、和解或者破产清算程序依申请人申请决定,申请人申请重整符合受理条件的就启动重整程序,申请人申请破产清算的就进入破产清算程序。无论是债务人申请还是债权人申请破产程序,都只是以自己的利益得失作为选择程序的标准,由此导致有些具有重整价值的“僵尸企业”被破产清算,而有些应当破产清算的“僵尸企业”又被进行无谓的重整。这种阴差阳错的程序安排严重违背了破产法律制度的立法目的,既发挥不了《企业破产法》的法律功能,又浪费了破产司法资源和对《企业破产法》实施造成了负面影响。设立破产方式选择制度,债务人或者债权人申请时无需做出具体的程序选择,必须经过重整可行性论证分析。对进入破产程序的企业,通过专业人士的破产重整可行性论证分析,对仍然具有市场前景、产品适销对路、通过改变经营方式等手段的可以盘活资产的“僵尸企业”积极进行重整,化解产能过剩、催生有效供给,最大限度有效利用资源。对能源消耗大、发展前景差的“僵尸企业”及时进行破产清算,集约市场资源,维护市场秩序。
    完善破产案件立案制度。法院执行工作中有大量不能清偿到期债务的企业,有的已经面临资不抵债或者明显缺乏清偿能力,这类企业既侵害了债权人利益,也给社会带来的诸多问题,但却难以进入破产程序。大部分“僵尸企业”都存在财务不规范或者出资不到位等问题,债务人为使自己不规范市场行为免于被追究责任,往往不主动申请进入破产程序。债权人又总想将自己的利益最大化,不愿意债权受损,所以在这种情况下,他们也不会选择申请债务人破产,而是更倾向于通过个案诉讼抢先执行债务人财产。“僵尸企业”符合破产条件,却由于各种原因不进入破产程序,导致大量“僵尸企业”的执行案件滞留法院,损害了债权人利益,浪费了司法资源,也扰乱了市场经济秩序。针对破产程序启动难问题,2015年,《最高人民法院关于<适用中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第513条至515条规定了执行程序转入破产程序的原则,在执行中,被执行企业符合破产事由,执行法院经申请执行人之一或者被执行人同意,应当裁定中止执行并移送被执行人住所地法院进入破产程序。建立执行转破产程序制度,是当前妥善处理“僵尸企业”的客观需求,随着供给侧改革的进程,将会有更多的产能过剩企业进入破产程序,虽然上述司法解释已经明确了执行转破产的原则,但贯彻落实该项制度还需要更为详细具体的法律规定。
    1、管理人制度完善。《企业破产法》规定破产程序开始后,管理人接管破产企业, 管理破产财产并负责破产企业营业事务。破产管理人制度的引入是现行《破产法》的一个亮点,管理人素质直接决定着破产工作质效。但在近10年的司法实践中,《破产法》规定的管理人制度暴露出一些缺陷。第 一、管理人选任方式不合理,根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》,法院编制管理人名册,通过轮候、抽签、摇号等随机方式指定破产管理人。这种随机的方式没有考虑到破产企业对管理人的要求,管理人能力强项可能体现在不同的行业、方面,随机方式产生的管理人可能不适合一个确定的破产企业。市场化破产制度应当运用市场的方式选任管理人,破除区域限制,通过竞争上岗的方式可以替破产企业筛选出具有业务优势和经营优势的管理人。浙江省率先通过竞争的方式面向全国公开选任指定破产管理人的做法值得全国法院学习。第二、未建立科学的破产管理人队伍管理法律制度。其一,没有建立破产管理人市场准入资格制度,破产案件的处理结果牵涉甚广,妥善高效处理破产案件,是保护债权人、职工利益和市场经济秩序、社会稳定的必然要求,这就要求管理人具有很高道德标准和职业能力。鉴于目前我国破产法治环境的欠缺,应严格把握管理人准入资格,细化管理人入册标准性规范,以确保破产案件得以高效高质处理。其二,没有建立破产管理人分级管理制度,由于破产案件个案差异,加上管理人履历资质有别,繁简分流、分级管理制度是确保破产案件质量、效率和管理人队伍发展壮大的有效手段。其三,没有淘汰机制,管理人资格不能终身制,对一些不符合职业条件的管理人应该及时予以除名。其四、未建立管理人报酬保障机制,破产程序中管理人投入了大量精力,付出了大量劳动,勤勉尽责的破产管理人理应获得合理的报酬。很多“僵尸企业”因无力支付破产费用而无法进入破产程序,还有些“僵尸企业”在破产清算后没有资产支付破产费用。鉴于此,为保障管理人取得合理报酬,激发管理人工作积极性,应该建立管理人报酬基金制度,基金来源渠道包括争取财政部门拨出的破产费用专项资金、探索企业自行提取的破产费用资金等。
    2、重整制度完善。重整程序是《企业破产法》的核心,供给侧改革要求“尽可能多兼并重组,少破产清算”,最高人民法院提出“把人民法院当作生病企业的医院,尽可能进行重整救治,对无法救治或者救治无望的企业及时进行破坏清算”,这与目前破产法理念要求相符,是中央在准确把握破产法律制度意义的前提下对正确适用《企业破产法》处理破产案件的科学要求。重整法律规范应该从以下几个方面进行完善:1、创新重整草案表决方式。我国《企业破产法》第八十六条规定各表决组均通过重整计划草案时,重整计划即为通过,各表决组通过重整计划需要该表决组出席会议的债权人过半数同意重整计划草案,并且其所代表的债权额占该组债权总额的三分之二以上。在司法实践中,进行破产重整时多数小额债权人会因为与会成本等客观或主观原因缺席,到会参与表决的大额债权人多数具有担保利益,他们站在自己的利益角度往往是不愿意进行破产重整的,所以往往导致重整草案通不过,给重整案件处理工作带来很大难处。保障仍具有营运价值的“僵尸企业”顺利通过重整草案,应该创新草案表决方式,把书面表决、视频会议等方式吸收进来,允许因客观原因不能到会的债权人提交书面表决意见或者通过远程网络视频等方式发表意见,法院应该为表决组表决提供条件和便利,降低债权人与会成本,提高办事效率。2、建立合并破产制度。关联企业破产案件合并审理在司法实践中已被频繁使用,但我国至今没有这方面的法律制度安排。关联企业人格混同,存在组织机构混同、人员混同、财产混同的问题,特别是财产混同,既是造成公司债务危机的原因,又侵害了债权人利益。为保护债权人利益,提高司法效率、节约司法资源,对于这类案件应建立合并审理制度。   

    (三)破产法实施配套制度的建立

    司法实践表明,破产法律制度的实施需要解决好破产审理配套制度。真正发挥破产法律功能,完善破产法实施配套机制,我们需要做好从以下几个方面工作。
    1、设立专门的破产审判庭。社会分工细化是社会发展进步的一个体现,职业专业化意味着高水平、高效率的工作能力。设立专门的破产审判庭的目的就是打造一支成熟的破产审判队伍,积极审理破产案件,高效化解产能过剩,高质优化产业结构。设立专门的破产审判庭是目前法院工作实际决定的,近年来,法院诉讼案件数量激增,普遍面临案多人少的困境,法院对破产案件存在畏难情绪,这种局面非常不利于“僵尸企业”的司法处置工作。设立破产审判庭,有利于改善法院不愿或者不会处理破产案件现状、提供法官处理破产案件的充分条件。设立专门的破产审判庭是破产案件特点决定,破产案件不同意普通民商事案件,还需要协调各方、促成谈判、妥善处理各方面的问题,包括国有资产保护、金融安全维护、职工安置和再就业保障等一系列问题,这不仅要求法官有专业的法律知识、还要求具备协调统筹能力、法院提供适当的工作环境等,破产审判庭的设立能使这些问题迎刃而解。设立专门的破产审判庭,首先是合理界定破产审判庭职能,把区别于普通民商事案件处理的工作放置在专门的破产审判庭,法官围绕职责职能有序开展工作;其次是法官及司法辅助人员的专业化建设,法院既要加强对法官及司法辅助人员的破产业务能力培训,也要加强对其的综合素质能力培训,既要培养出专门的人才,也要打造出一支成熟的破产审判团队,使破产审判工作专业化、常态化,保障“僵尸企业”的司法处置工作长期有效开展。
    2、破产信息平台搭建。信息时代,信息化建设是提高审判工作质效的有利武器。建立全国企业破产重整案件信息平台,将破产企业的整体情况对外公布,让有资金、有技术、懂经营的投资者了解破产企业的情况、挖掘破产企业价值,最大范围引入资金和人才,提高破产企业的重整率。法院要通过破产信息平台把破产企业的情况公布出去,引入最优质的重整资源;同时也要把破产案件的审理情况公开出去,引导市场主体正确认识破产法律制度,宣传破产程序及其价值功能,让面临破产危机的企业了解破产程序可以帮助其化解债务危机、压缩过剩产能、改善经营管理的明智选择。
    3、建立“府院企业破产工作统一协调机制”。企业破产涉及面大、对地方的影响很大,所需解决的问题也很多,法院需要与地方政府建立企业破产工作统一协调机制,集中处理包括企业困难职工安置、社保缺口、项目资金对接、税收优惠等问题。困难职工安置制度衔接,重整中企业可能因为缩小经营规模导致部分职工失业、破产清算的企业会导致大量的职工失业,在破产案件中,解决这些失业的困难职工是破产工作中的一个难点。法院应该联合政府部门,对于在破产程序中失业的困难职工给予适当帮助。对于没有住房的困难职工,政府公租房予以覆盖,对于长期没有生活来源、符合低保条件的困难职工,提供最低生活保障。建筑类企业破产的,还可以启用保证金。税收优惠制度,重整程序中的破产企业本身面临资金短缺,同时因重整而采取的措施也会产生税收,在破产企业重整的特别时期,政府应提供适当的税收优惠,建立地方税收减免返还制度,帮助破产企业渡过难关。项目资金对接制度,重整中的破产企业仍保留一定的营运价值,每年政府都有招商引资项目,在同等条件下,破产企业应享有优先取得权,以赢得资本、谋求发展,提高重整成功率。(审监庭 熊兰兰)


 

 
 
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